香港與澳門地區行政區劃初探
一九九七年七月一日香港回歸祖國，對於海內外中國人來說，無疑是件大喜事。中國政府依照「一國兩制」精神，在香港設立特別行政區，賦予高度自治權，因此對於香港內部行政並不干涉。同樣的安排也將在一九九九年十二月二十日收回澳門時，成立澳門特別行政區。但也因為一國兩制，國內對於港、澳兩地的行政區劃似乎很少談論及，本文在此試就香港、澳門兩地的地方行政區劃體系做一個探討。
香港在一九八二年以前，稱的上是地方行政機構的只有「市政局」，其前身為十九世紀末成立的「衛生局」，管轄範圍是市區（亦即香港、九龍兩地）；新界由於是租借地，只有「鄉議局」及「鄉事委員會」，屬於諮詢機構，不算在地方行政體系裡。一九八零年六月，港英政府發表《地方行政模式綠皮書》，就建立一套新的地方行政制度諮詢民間意見，並於一九八一年元月發表白皮書，宣佈香港未來的地方行政架構。一般相信，港英政府的行動是由於英國政府已明確得之中國將於一九九七年七月一日收回香港主權，為建立一套具有代議性質的管治體制有關。
白皮書規劃的香港地方行政體系共分為三級，除了全港的行政局及立法局外，市區及新界區各設一個政權機構，市區維持原有的市政局，新界則先是在一九八五年四月成立「臨時區域議局」，職權與市政局相同，後於一九八六年四月一日正式成立「區域市政局」；原先的鄉議局則保留未裁撤，其主席及兩位副主席則是區域市政局的當然議員。市政局及區域市政局所對應的執行機構則是「市政總署」及「區域市政總署」（原名「政務署」及「區域政務署」），在政務司的管轄下，執行市政局的決議。
這裡必須注意的是，「市政局」一詞只是香港對第二級政權機構的通名，新界區本質上應該還是屬於地域性政區，而不是城市型政區。不能因為新界的政權機構－－「區域市政局」一詞裡帶有一個「市」字，而誤認新界也是一個「市」。另外值得留意的是，香港第二級政權機構並沒有專名，各議局的全名分別就是「市政局」、「區域市政局」（前身為「臨時區域議局」）及「鄉議局」。往後內地在稱呼時，應避免畫蛇添足，自以為是地加上根本不存在的專名。筆者個人認為，如真需要加上專名以供識別，可以用「（香港）市政局」、「（香港）市政總署」或「（港、九）市政局」、「（港、九）市政總署」，以及「（新界）區域市政局」、「（新界）臨時區域議局」、「（新界）區域市政總署」或「（新界）鄉議局」等名稱。
在兩個市政局之下，則轄有十八個行政區，其行政機構是「地區管理委員會」（原名「政務處」），職責在協調各部門在該行政區的工作事宜。政權機構（香港稱為民意諮詢機構）則是「區議會」，新界則尚有同級平行的二十七個「鄉議委員會」，其主席為區議會的當然議員。第三級政權機構－－區議會的設立要早於區域市政局，新界地區首先於一九八二年三月四日選舉，市區則於同年九月二十三日選出。區議會任期為三年，但首屆市區的區議會任期被縮減為兩年半，以便第二屆選舉能同時舉行。
新界最初有八個行政區：離島、北區、西貢、沙田、大埔、荃灣、屯門、元朗，後來荃灣於一九八五年分出葵青，因此成為九個行政區。市區最初分為十個行政區：中西區、灣仔、東區、南區（以上四個在香港島），九龍城、觀塘、旺角、深水 、黃大仙、油麻地（以上六個在九龍半島），因此在一九八五年至一九九四年中香港一度有十九個行政區。後來油麻地（油尖）與旺角於一九九四年合併為油尖旺，市區因此僅轄有九個行政區。現今香港特區沿襲這一行政區劃體系，由兩個第二級的市政局各轄九個第三級的行政區，合計十八個行政區。在各行政區下，尚有屬於基層組織的「分區」，這一級設有「分區委員會」，不屬於正式的地方行政區，但其區劃及組織是由香港政府主持的，在香港政府的行政區劃地圖上亦劃有分區的區界。每個行政區下轄二到八個分區，全香港共有超過七十個分區。
由於中英雙方對關於議員任期橫跨回歸前後與否有所爭議（也就是所謂「直通車」問題），上述機構在回歸後皆加上「臨時」字樣，但除了臨時立法局另行任命議員外，自市政局以下的各機構其成員及權限並無改變。
澳門所屬的地方行政區法律上被稱為「市政區」，葡萄牙文原名則是「議事局」，早於一五八三年就設立。民國初年被某報記者譯為「市政廳」；此譯名後來採用日廣，連葡澳政府都於一九四零年正式採用為中文名稱。原先市政廳的選舉人及被選舉人僅限於葡萄牙人享有，兼有幾位澳門總督委任的華人委員點綴。一九八七年中葡簽訂關於澳門問題的聯合聲明後，澳門仿效香港的市政局制度，亦設立了兩個市政區（但民間一般還是沿用市政廳之名稱），分別是澳門市政廳（轄澳門半島）及海島市政廳（轄 仔及路環兩離島）。市政廳由「市政議會」及「市政執行委員會」兩機構組成，前者為政權機構，後者為執行機構。在市政廳之下設置「堂區」，其前身為天主教堂宣教區。澳門市下轄花王（又名聖安多尼）、望德、風順（又名聖老楞佐）、大堂區、花地瑪等五個堂區；海島市則轄鑂仔及路環兩堂區。
澳門市政議會由十三位議員組成，海島市政議會由九位議員組成；市政執委會則一律由五人組成，市政議會主席兼任市政執委會主席，由澳門總督委任。澳門總督同時委任市政議會二名議員及執委會一名專職委員。總的來說，澳門總督對市政廳的干涉權力遠高於香港總督或特區行政長官。香港總督不得對任何市政局或區議局的決議進行直接干涉，但澳門總督有權直接干涉市政廳的決議，必要時尚可解散市政廳重選。
香港的行政區劃體系基本上是在港英政府主持下，依照英國各級議會議員選舉的模式，以議會為中心建立而成，澳門的地方行政機構也與香港類似。港、澳各級區劃的本質與中國歷代傳下來的行政區劃相差頗大，要進行類比並不是很適當。然而在香港回歸後，這樣的比對還是有其需要的。筆者個人的意見是，香港的「市政局」及澳門的「市政廳」（「市政區」），可算是中國的縣級單位；而香港的「行政區」及澳門的「堂區」，較近似臺灣地區的「市轄區」（鄉鎮級）或大陸城市內的「街道辦事處」。至於香港的「分區」，類似臺灣的「里」或大陸城市內的「居民委員會」，屬於基層組織，不在行政區劃範圍內。
另一方面，關於新界與區域市政局平行的「鄉議局」（第二級），以及與區議會平行的「鄉事委員會」（第三級），尚有不少不明之處。鄉議局及鄉事委員會未列入香港正式的地方行政機構內，但在地方行政工作中，也有扮演重要角色。昔日港英時代，市政局主要由英人所組成，專管香港、九龍市區，鄉議局由當地華人組成，專管新界，兩局分工明確，代表性也涇渭分明。然而現今成立區域市政局後，新界在某些方面似有形成「雙重政權」的現象發生。目前關於鄉議局及鄉事委員會的功能、權限、運作方式、組成體系、管轄區域，以及與區域市政局及區議會之間互動關係的問題，希望未來能有學者對此做更進一步的研究。
參考資料：
1.雷競璇、沈國祥（編），《香港選舉資料匯編》，香港：香港中文大學香港亞太研究所，一九九五年一月，頁 i∼iii，1，72，191。
2.區麗香（編），《香港一九九七》，香港：香港政府印務局，一九九七年，頁7∼9。
3.澳門日報（編），《澳門手冊（一九九三年）》，澳門：澳門日報，一九九三年，頁83∼87。
