The Birth of Federation

民國時期的省級「特別行政區」


  一九九七年七月一日,香港回歸祖國後,一九九九年十二月二十日澳門亦回歸祖國。中國政府依照「一國兩制」精神,在香港及澳門設立特別行政區,賦予高度自治權。然而「特別行政區」這一建制在中國歷史上並非新的發明,民國時期早已設立過京兆、察哈爾、綏遠、熱河、川邊、興安、海南、蘇淮、東省、威海衛等特別行政區。下面大略介紹這些省級特別行政區的情況。

  中國歷史上,罕有被納入地方行政區劃體系內的特別行政區,一般皆以劃一整齊的分層地方政府,對廣土眾民進行簡單的劃分。自秦、漢時期的「郡、縣」二級制,到東漢末期以後的「州、郡、縣」或唐、宋時期的「道(路)、州、縣」三級制,地方建制少有異動;宋代開始有部份為特定需要而設立的同級異名行政區劃,例如「軍」、「監」等,為州之異名,權限亦有所不同,可算是中國史上「特別行政區」之肇始。

  鴉片戰爭後,列強在華各地設立租界,小者僅城市之一區,大者則是整個港口。租界的設立對中國主權侵害雖大,但也將西方「自由市」的觀念帶來中國,直接影響直轄市建制的產生,間接將特別地方建制的觀念引入國內行政體系。民國初期直轄市被稱為特別市,亦即被視為特別地方建制。與特別市類似的建制則有一九一四年設置的「京兆地方」,名為特別區,實為中國直轄市建制之始。然而直轄市的管轄範圍有限,對中央與地方關係不會有太大的影響。特別行政區與直轄市同為特別地方建制,兩者皆在民國初年產生。與直轄市不同的是,特別行政區所管轄範圍廣大,對中國歷代行政區劃一統觀念的衝擊亦較大。

  近世以來的特別行政區,以一九一四年成立的察哈爾、綏遠、熱河、川邊等四地為起始。這四個特別行政區乃是軍政合一的都統轄區(川邊為鎮守使),性質上屬於「中央直轄道」,往往只有官府名稱沒有區域通名,因此以「特別行政區」或「特別區」稱之,最初並不是一個定義嚴謹,用法規範的行政區通名。察哈爾、綏遠、熱河、川邊這些地區的共同特徵是當地漢人定居者日增,漸有納入內地建制之需要,但原享有自治地位的蒙古盟、旗或西藏基巧、宗,與新設治之府(道)、縣相參雜,兩套不同的行政體系如何相容,為此設置特別行政區,以因應當地蒙(藏)、漢關係。

  與察哈爾、綏遠、熱河、川邊等四地相似的特別行政區,尚有東北政務委員會於一九二九年十一月設立的「興安屯墾區」,由「興安區屯墾公署」下轄遼寧省之洮安縣及黑龍江省之索倫縣,並包括兩縣附近之札薩克圖旗、鎮國公旗、圖什孛圖旗、扎賚特旗等區域。興安屯墾區雖與遼寧省、吉林省、黑龍江省、熱河省及東省特別區同樣直隸於張學良之東北政務委員會,屬於省級行政區,但興安屯墾區為東北政務委員會私自設立,故未如其他五個省級行政區一樣,被國民政府正式列入地方行政建制的序列中。

  國民政府北伐成功後,認為在孫中山遺教裡並未設置特別區,於是將察哈爾、綏遠、熱河、川邊等地之特別行政區改制為省。此後特別行政區被視為「准省」,定位變成建省前置作業之建制。以海南島為例,先是一九三五年由西南政務委員會設置瓊崖特別行政區,後來國民政府又於一九四九年四月一日設置海南特別行政區,下轄海口市及瓊山、澄邁、定安、文昌、瓊東、樂會、萬寧、陵水、崖、臨高、儋、昌江、感恩、樂東、保亭、白沙等十六個縣,其目的皆為海南改制行省而準備。一九五零年國民政府撤出海南,海南特別行政區亦不復存在。

  在抗戰時期,汪偽政權亦曾先於一九四二年一月二十四日劃江蘇省的徐州市及銅山、豐、沛、碭山、邳、蕭、宿遷、睢寧、東海、灌雲、沭陽、贛榆、泗陽、淮安、淮陰、漣水、阜寧等十七縣,及安徽省的宿、泗、靈璧、亳等四縣,設立「蘇淮特別行政區」。後於一九四四年二月一日將蘇淮特別行政區正式改制為「淮海省」,下轄原蘇淮特區之一市二十一縣。抗戰勝利後,淮海省建制撤銷,所轄各縣市歸建原省。

  另一類型的特別行政區則為中國收回外國侵佔地後,為處理當地在外國統治期間,與中國本土產生的差異環境而設置。這類特別行政區有東省特別區及威海衛行政區,也可算是現今香港及澳門兩特別行政區的先驅,威海衛的接收工作更影響了日後香港主權移交的進行。

  東省特別區管轄地以哈爾濱為中心,東至綏芬河,西到滿洲里,南到長春寬城子,也就是中東鐵路沿線兩側各三十公里的土地。北洋政府在一九二零年十月開始逐步收回路權時,基於司法上的考慮,將此區定為特別司法區,設東省特別區法院處理該區之司法案件。一九二二年十二月,中國收回了中東鐵路主權,為處理當地中俄雜居之局面,特於一九二三年三月成立「東省特別區行政長官公署」,主管區內行政、軍警、外交、司法等事項。北伐成功後,國民政府徵詢東北政務委員會的意見,決定不改變。

  威海衛亦即今日山東省威海市,本由英國於一八九八年七月強租,英國行政上分為威海衛港區及劉公島兩地。一九三零年十月幾經談判,中國終於收回被英國強租的威海衛。中國收回威海衛的過程非常值得一題。英國在這之前從未有過和平交出已到手「領地」的經驗,威海衛交還中國一事對當時的大英帝國來說,是一個全新的局面。為此英國在交還威海衛時創下移交的程序慣例:移交前一天英國國旗不降下,一直懸到半夜。到了半夜升上中國國旗,同時英國人員上船開至威海衛海域界線旁待命。兩國國旗共同懸掛到黎明六時,降下英國國旗,隨後搭載英國人員的所有船艦立刻退出威海衛海域。這份移交程序經修改成半夜降旗後,成為英國撤離的標準程序,一再地出現在英國殖民地獨立的典禮上,以及一九九七年香港主權移交大典。

  威海衛收回後,中國政府對威海衛的行政建制安排費盡心思,一方面威海衛在英國統治下已和內地略有不同,不宜直接併入山東省管轄;一方面威海衛是軍港,經濟並不繁榮,不足以設立特別市。最後國民政府決定成立「威海衛行政區」,設「威海衛管理公暑」直屬於行政院。管理公署設專員一名,政務由專員召集行政會議議決執行。

  東省及威海衛兩地最後皆由於日本侵華而自然裁撤。「九一八」事變後,東省特別區隨著偽滿的改劃省區而消失;「七七」事變後,日本佔領威海衛,將威海衛行政區改由山東省轄,亦即降為縣級行政單位。抗戰勝利後雖有恢復兩特別行政區建制之議,最後還是被否決,威海衛行政區正式於一九四五年十月改制為威海衛市。

  綜合而言,國民政府時期的省級特別行政區的成立原因有:一、基於屯墾少數民族區域需要,採用軍政合一的察哈爾、綏遠、熱河、川邊、興安等地;二、做為建省過渡建制的海南、蘇淮兩地;三、為治理收回之外國侵佔地而設立的東省、威海衛兩區;四、做為首都所在,實質等同後來直轄市的京兆地方。民國時期特別行政區建制的設立,為後世留下寶貴的經驗,特別是東省及威海衛兩區的設置與治理狀況,可供做現今中國處理香港、澳門兩特區事務的參考。

參考書目:

1. 東北文化社編印處,《東北年鑑》,瀋陽:東北文化社,1931年5月,頁177∼181, 199∼212。

2. 申報社編輯部,《申報年鑑》,上海:申報社,1944年,頁359∼364。

3. 孫樹林,《中國行政區劃》,臺北:華泰書局,1993年7月,頁28。

4. 徐矛,《中華民國政治制度史》,上海:人民出版社,1992年7月,頁401∼404。

5. 袁繼成、李進修、吳德華,《中華民國政治制度史》,武漢:湖北人民出版社,1991年9月,頁248~250, 455~457。


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