（）表派出單位，以下各表皆同。

　　「直轄市」是國民黨當局引進臺灣的新建制，而「省轄市」與「縣轄市」建制的產生，就必須回溯到臺灣光復之初。甲午戰爭過後清廷將臺灣割讓給日本，臺灣人民不服，奮起抗日，雖然最後終以彈盡援絕而無力回天，然而此起彼落的起義依然使得臺灣總督府無法安歇。行政區劃也一再更改，最初採行縣制，將清代的三府改制為縣。後又重新調整區劃，改行廳制，初分二十廳，後合併為十二廳。直到1920年（日本大正九年）改行州制，劃全島為五州二廳，並於1926年（日本昭和元年）加增澎湖廳後，方才正式穩定下來。在建立以州為主的地方行政區 劃體系的同時，臺灣總督府也設立了「州轄市」這一建制，「市」自此出現在臺灣的地圖上。

　　當時臺灣所行的行政建制完全是仿照日本本土而設立，也就是在州、廳之下設有郡、市，郡下則設置街、莊；州相當於日本本土的縣，街、莊則相當於日本本土的村、町。一九四五年臺灣光復後，國民政府接收時將州、廳改為縣，郡則改為縣轄區署，莊改為鄉，街則改為鎮，隸於區署之下。

　　考驗國民政府接收工作的問題，是關於如何安排原有的州轄市建制。當時臺灣共有十一個州轄市，大可直接沿襲原來日本人的體系，全部改為縣轄市。然而在內地，並沒有縣轄市的建制。全部依照內地體系改為省轄市，則臺灣將成為當時全國省轄市最多的一省，且東部的宜蘭、花蓮兩市的規模也不足以成為省轄市，但降為鎮又嫌太大；而將宜蘭、花蓮兩州轄市拆成數個鄉鎮，由一個縣轄區署管理，又會影響兩地的市區發展。最後採行的是折衷方案，也就是將西部的臺北、基隆、新竹、臺中、彰化、嘉義、臺南、高雄、屏東等九個州轄市改制為省轄市 ，東部的宜蘭、花蓮兩個州轄市則成為戰後中國首批縣轄市，其政府稱之為市公所，地位相當於縣轄區署（原為州所轄的郡），高於鄉、鎮一級。（見表二）

（表二：臺灣地區光復初期行政區劃結構圖）

　　　　　臺灣省　　　　　　　　　　　　　　　第一級地方

　　　　　　│

　　 ｛行政督察專區｝　　　　　　　　　　　 ｛第二級地方｝

　　　　　　├─────┬─────┐

　　　　　　縣　　　　省轄市　（草山管理局）　第三級地方

　　　┌──┴─┐　　　│　　　　　│

　（縣轄區）　縣轄市　市轄區　　　　│　　　　第四級地方

　　┌┴┐　　　　　　　　　　　　　│

　　鄉　鎮　　　　　　　　　　　　　鎮　　　第五級地方

｛｝表當時臺灣沒有的地方政府層級，為比較方便而劃入

　　1950年臺灣省制定了《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》，全面改革省內行政建制，裁撤縣轄區署，於是本來高於鄉鎮一級的縣轄市及市轄區，因此成為與鄉、鎮同等級之行政建制。（見表三）同時把原來的八縣九市，改劃分為十六縣五市，並將人口未滿十萬人的新竹、嘉義、彰化、屏東四個市，降級為縣轄市。1982年將新竹、嘉義兩縣轄市，又重新升格為省轄市。現在臺灣共有基隆、新竹、臺中、嘉義、臺南等五個省轄市，以及三十二個縣轄市。（見表四）

（表三：臺灣地區1950∼1967年行政區劃結構圖）

　　　臺灣省　　　　　　　　　　　　　　　　　　第一級地方

　　　　├───────┬──────┐

　　　　縣　　　　　　省轄市　　 陽明山管理局　 第二級地方

　　┌─┼──┐　　　　│　　　　　　│

　　鄉　鎮　縣轄市　（市轄區）　　　　鎮　　　　第三級地方

（表四：臺灣省各縣轄市資料表）

　　臺灣省初制定《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》時，規定縣轄市的資格為人口五萬以上；1959年，該規定提高為十萬人以上；1977年則提高為十五萬人以上。除此之外，1981年並增訂，縣政府所在地亦設為縣轄市。至於省轄市的資格，原先是以國民黨在大陸時就已制定的《市組織法》為標準。該法規定省轄市的設立條件，除了省會以外，人口需在二十萬人以上，或者是人口十萬人以上，在政治、經濟、文化上地位重要之地。然而這二項設立條件對臺灣地區來說，實嫌過低。如真依法執行，臺灣人口超過二十萬的城市比比皆是，行政建制勢必不斷變 動。因此1981年就在《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》中，將省轄市資格調高到五十萬人；重要地方的改制條件，也調高至二十萬人以上。爾後五十萬人的標準再提高到六十萬人。

　　省轄市標準的一再提高，主要目的其實是為了防止各縣的縣轄市升格為省轄市。國民黨當局不希望1950年確立的十六縣五市的體系，因為新省轄市的成立而打亂。因此一再提升省轄市設置條件的結果，使得臺北縣政府所在地板橋市升格的希望始終未能達成；反而是由於政治考量的因素，新竹市及嘉義市於1982年獲得升格，但許多學者認為，此兩市至今都還不具備升格條件，升格後也未能帶動當地經濟發展。

　　鑒於《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》僅是一紙行政命令，國民黨當局於1999年新制定了《地方制度法》，通盤規定地方建制事宜。其中第四條為各級建制市的設立標準：1. 人口聚居達一百二十五萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區，得設直轄巿。2. 人口聚居達五十萬人以上未滿一百二十五萬人，且在政治、經濟及文化上地位重要之地區，得設巿。3. 人口聚居達十五萬人以上未滿五十萬人，且工商業發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完備之地區，得設縣轄巿。不過，《地方制度法》加上一條但書： 施行前已設之直轄巿、巿及縣轄巿，得不適用前三項之規定。

　　相對於過去的規定，《地方制度法》刪除了一些人口較少的特殊設市條件，以及省、縣政府所在地設省、縣轄市的規定，是比較合理的。像是特殊設市條件，主觀判定的成份過重，實踐上證明問題相當多；新竹市及嘉義市的升格就是一例。至於嘉義縣政府，為了擺平地方派系的要求，更是曲解了縣政府駐地的含意，使得該縣只有一個縣府，卻有兩個因為屬於縣府駐地而改制的縣轄市，也是相當荒謬的。

　　臺灣的「直轄市」及省轄市之下，轄有市轄區，光復初期一度為實級地方政府，設有區民代表會，並由區民代表會選舉區長。但1950年首先撤銷區民代表會，區長改為直接民選，市轄區轉為市政府之派出單位；後由於市轄區已屬市府之派出機關，區長無民選之必要，故於1960年改為官派。現今臺灣的市轄區依然屬於市政府的派出單位，且不論所屬建制市地位為何，其地位都相當於鄉、鎮一級，性質與大陸的市轄區（縣級）不同，較類似大陸的街道辦事處。

　　臺灣的市轄區劃分變動不大，除了光復初期，將日本時代的小「町」併合成大「區」外，自此就未再改劃，最多就是市行政區擴大時，將新劃入的鄉鎮改制為市轄區。唯一比較大的市區區劃變動，是1990年3月12日重劃臺北市區，將原先的城中、龍山、延平、建成、大同、雙園、中山、松山、大安、古亭、士林、北投、南港、內湖、木柵、景美等十六個區，併合為現今的十二個區。同年10月6日及11月1日，原先未分區的嘉義市及新竹市，亦劃分出新的市轄區。（見表五）

（表五：臺灣地區「直轄市」及省轄市資料表）

　　另一種市區區劃變動，則是1950年由八縣九市改劃成十六縣五市時，將新竹、嘉義、彰化、屏東四個市之市轄區合併撤銷，降級為縣轄市。值得一提的是，嘉義市在1950年曾一度將轄下的新東區、新西區、新南區、新北區等四區，一律改制為鎮，並改市政府為縣轄區署。這一做法可說是光復初期，將州轄市拆成數個鎮之方案的再嘗試，實踐證明此一方案並不可行，因此之後將四個鎮再合併為嘉義（縣轄）市。後來新竹、彰化、屏東三市的降格，都是直接將原有市轄區合併裁撤。

　　一般而言，臺灣的城市型行政區為求市區內建設事權統一，不另設具有實權的下級行政機關。如果併入市區的原屬建制擁有自己的實級政府，則轉為虛級派出單位，或者予以裁撤，因此臺灣的建制市並沒有轄縣的情況。唯一的例外是1968年7月1日，縣級的陽明山管理局併入省級的臺北院轄市時，依然保留其組織與地位；直到1974年1月1日，方才去除陽明山管理局的地方行政權力，至此陽明山管理局不再為一級地方政府。（見表六）在陽明山管理局做為縣級實級政府存在於臺北市的五年內，臺北市政的推行一旦到了陽明山管理局所轄的士林、北投兩市 轄區內，都會受到許多阻礙，市政建設因此無法全市一體進行。這次實踐使得臺灣後來不管是國民黨當局還是民間的專家、學者，都對市轄縣制度的實行抱持極為謹慎的態度。

（表六：臺灣地區1968∼1974年行政區劃結構圖）

　　臺灣省　　　　　　　臺北院轄市　　　　　　第一級地方

　　　├──────┐　　　├───┐

　　　縣　　　　　省轄市　　│ 陽明山管理局　 第二級地方

　鄉　鎮　縣轄市　（區）　（區）　　　　　　　第三級地方

　　臺灣建制市的制度本身大致來說，算是合理而實用的，特別是剛公布的《地方制度法》，完全以客觀的人口數為改制依據，更為完善。然而，臺灣的建制市制度，在與其他建制配套上有落差，從而產生一些問題：

　（一）由於國民黨當局的「精省」，臺灣省虛級化後，臺北、高雄兩「直轄市」許多本來比照省的權限，也正逐步被剝奪。尤其在其他縣市政府要求公平的呼聲下，「直轄市」變相降級的趨勢也日益明顯。

　（二）相對於大陸市轄縣制度，所造成的市行政區域遠大於建成區的問題，臺灣由於都是採用「切塊設市」的作法，面對的問題反而是建成區常溢出市行政區域範圍外；因此，臺灣現在也有在考慮「整縣改市」制度的可行性。另外，和大陸一樣，臺灣亦存在不同級別的建制市，建制通名混淆的問題。

　（三）現今臺北縣及桃園縣已成為臺灣地區兩個大都會區，當地之縣轄市卻因為各種考量，始終無法升為省轄市；但像是臺北縣所轄的板橋市或三重市等，早已有升格之需要，三重市甚至為求行政方便，私自劃分出五個市轄區。然而臺北縣的縣轄市如果升為省轄市，除了如何調整區劃的問題外，還將面對餘下縣政府的財政收支問題，以及當地省轄市過於密集的問題。目前這些問題始終困擾著國民黨當局，尚無解決之道。

　（四）目前臺灣地區改制為縣轄市條件是十五萬人，尚屬合理。然而在實踐上，國民黨當局已經完全不考慮鄉改制為鎮的問題，任何鄉、鎮完全以人口數做為標準，決定其政府規模。因此鄉公所大於鎮公所編制的事，早已是司空見慣。鄉鎮一旦超過十五萬人後，立刻改制為縣轄市。換言之，原有的鎮建制因為縣轄市建制的存在，設置功能已經喪失，與鄉建制沒有什麼差別。在這樣的情形下，其實完全可以考慮將原有的鎮全部稱為鄉，而縣轄市則復稱為鎮，其地位和設置條件比照現行縣轄市。

　（五）雖然由鄉鎮改制為縣轄市並無任何實質益處，但臺灣各鄉鎮依然熱衷於改制。為求人口超過十五萬人的門檻，各鄉、鎮公所常不考慮自身條件，訂定各種優惠措施以吸引他鄉人民前往定居。一旦門檻已過，如願改制為縣轄市後，原定措施就予取消，反正縣轄市不會因為人口數的下降而改制為鄉、鎮。近日臺北縣蘆洲市人口數又降至十五萬人以下，這一問題也隨之浮現於台面上，至今也尚無應對之道。

　　和大陸一樣，臺灣的建制市制度，也還在發展階段，因此兩岸在這方面經驗的相互交流，將是互蒙其利的。

參考資料：